Artículos

EL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO Y SU LEGISLACIÓN EN URUGUAY

ARCHAEOLOGICAL HERITAGE AND ITS LEGISLATION IN URUGUAY

O PATRIMÓNIO ARQUEOLÓGICO E A SUA LEGISLAÇÃO NO URUGUAI

INTRODUCCIÓN

El patrimonio arqueológico constituye un mecanismo esencial que posibilita que un grupo social tenga conciencia de su pasado y colabora con la conformación de su identidad. Como parte del Patrimonio Cultural, cumple un rol fundamental en la conformación de la memoria histórica de la sociedad y en los procesos de patrimonialización que lleva adelante.

Uno de los pilares de la conservación del patrimonio, en todas sus formas, lo constituyen los instrumentos legales para su protección. Estos instrumentos determinan las bases que definen lo que se considera patrimonio cultural y lo que queda por fuera de dicha categorización y de la protección que implica la normativa; siendo potencial objeto de políticas públicas en algún momento determinado.

Para el caso de Uruguay, la legislación en torno al patrimonio presenta diversas escalas que se traducen en un entramado complejo de normativas, cuyo protagonismo lo tiene la Ley 14.040 o Ley de Patrimonio. Entramado que es complejo por su falta de sistematización y de interconectividad.

La dificultad para establecer una definición consensuada de lo que se considera patrimonio arqueológico entre las autoridades, la academia y otros actores sociales, se ve reflejada en el conjunto de los instrumentos legales vigentes en el país.

Se detallan, a continuación, las leyes y decretos que hacen referencia explícita al patrimonio arqueológico y los que lo regulan indirectamente. A estos se sumarán, aquellas leyes que lo incorporan tangencialmente como parte de otras esferas de actuación. Asimismo se incorporan los planteos relativos a la confección de una nueva ley nacional, que se están desarrollando al momento de redacción del presente trabajo. Por último, se plantean las consideraciones finales en torno a la temática legislativa patrimonial donde se proponen algunos puntos de vinculación entre los elementos estudiados.

LA NORMATIVA NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO: LEYES VIGENTES Y DECRETOS REGLAMENTARIOS

Las normas internacionales ratificadas por Uruguay

La adopción de una normativa internacional destinada a la protección jurídica del patrimonio cultural demuestra una preocupación general en el ámbito de la Comunidad Internacional. Sin embargo, ello plantea dificultades en relación con el alcance de dicho interés si se tiene en cuenta que el patrimonio cultural depende, esencialmente, de la soberanía del Estado (Camps Mirabet 2000; González Méndez 2000).

En el ámbito legislativo también se hace presente la dificultad del objeto de estudio dada la complejidad y polisemia del término “cultura”, hecho que requiere de un análisis interdisciplinario que logre responder a las múltiples demandas e intereses de los Estados. Estos instrumentos y esfuerzos han dado como resultado un sistema de cooperación institucionalizada a escala universal, a través del papel jugado, principalmente por UNESCO, que requiere de la ratificación de los Estados para su puesta en marcha dentro de cada territorio soberano.

La propia evolución de los conceptos que definen los bienes a ser protegidos -entre ellos: patrimonio cultural, patrimonio arqueológico, bien cultural- ha hecho necesaria la existencia de instrumentos jurídicos internacionales que reflejen tal dinámica y la acompañe en su transformación.

Las convenciones internacionales instalan un plano institucional de carácter específico y universal, que está destinado a ejercer una influencia complementaria de los esfuerzos realizados por los Estados (Camps Mirabet 2000).

Ley 14.654: Ratificación de la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales (1977)¹

Uruguay consolida su ratificación a la “Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales” en 1977, Esta convención se enmarca en los esfuerzos por establecer un régimen jurídico que protegiera a los bienes culturales de las prácticas ilícitas que los amenazan en tiempos de paz.

La convención considera que los bienes culturales son uno de los elementos fundamentales de la cultura de los pueblos que adquieren su verdadero valor cuando se conocen con la mayor precisión. Para ser eficaz, la protección del patrimonio cultural debe organizarse tanto en el plano nacional como en el internacional y exige una colaboración estrecha entre los Estados (UNESCO 1970). La convención opta por una definición amplia y exhaustiva de “bien cultural”, los que deben cumplir con la condición “de importancia” determinada por cada Estado. Esta convención considera como bienes culturales, entre otros, al producto de las excavaciones y los descubrimientos arqueológicos.

Esta convención prevé una serie de medidas destinadas a controlar las excavaciones arqueológicas, entre las que figura la creación, por parte de los Estados, de los servicios de protección del patrimonio cultural. Estos servicios nacionales deberán contribuir a organizar el control de las excavaciones, asegurar la conservación in situ los bienes y proteger las zonas arqueológicas reservadas a excavaciones y a investigaciones arqueológicas futuras (UNESCO 1970).

Leyes 17.095 y 18.044: Ratificación de la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (1999), Reglamento, Protocolo (2006) y Segundo Protocolo (2006)

Una vez demostrada la capacidad de destrucción de la Segunda Guerra Mundial, se da un impulso importante a la actividad internacional en materia de protección lo que se traduce en la adopción de una serie de instrumentos jurídicos internacionales que conducen a una mayor cooperación en materia de patrimonio cultural (Querol et al. 1996; Camps Mirabet 2000).

En el preámbulo de la “Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado” (1954) se proclama que la conservación del patrimonio cultural presenta una gran importancia para todos los pueblos del mundo, y por lo tanto resulta conveniente establecer un sistema eficaz de protección colectiva de ese patrimonio. Consagra la idea sobre la protección del patrimonio cultural como un bien común o interés general que los Estados soberanos deben conservar (Camps Mirabet 2000). En el preámbulo de la convención se establece la necesidad de generar los instrumentos de protección en tiempos de paz, comprometiéndose a respetar los bienes culturales situados tanto en su propio territorio como en el de las otras Altas Partes Contratantes. La convención se aplica en caso de guerra declarada o de cualquier otro conflicto armado que pueda surgir entre dos o más Estados, de ocupación del territorio de uno de ellos, así como también en conflictos de carácter no internacional.

En 1999, con el Segundo Protocolo, se reforzó la protección y se completan las medidas de aplicación de la convención de 1954; integrando a bienes muebles e inmuebles.

Tanto la convención como los protocolos enfatizan el concepto de salvaguardia y respeto de los bienes culturales. La salvaguardia está constituida por un conjunto de medidas positivas destinadas a asegurar que existan las condiciones materiales adecuadas para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado. Estas medidas afectan al Estado en cuyo territorio se halla ubicado el bien cultural y son de carácter preventivo, ya que deben ser adoptadas en tiempos de paz. El respeto se define, por su parte, de una manera negativa, pues se refiere a la obligación de no cometer ciertos actos que están prohibidos, e implica una responsabilidad compartida por parte de las Altas Partes Contratantes (Camps Mirabet 2000). Para que el bien cultural pueda beneficiarse de este sistema de protección debe ser inscripto en el “Registro Internacional de Bienes Culturales bajo protección Especial”.

Ley 15.964: Ratificación de la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1988)

El instrumento que consagra definitivamente la idea sobre la protección del patrimonio cultural como un bien común que hay que conservar es la Convención sobre la protección del patrimonio mundial - cultural y natural - de 1972 que establece “la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio” (UNESCO 1972:1). En esta convención se reconoce que constituye un patrimonio universal en cuya protección debe cooperar toda la comunidad internacional. La conservación de los bienes culturales y naturales es irremplazable cualquiera sea el país al que pertenezcan (UNESCO 1972).

El concepto de patrimonio con un carácter dual, natural y cultural, queda demarcado por primera vez en esta convención como bien de interés mundial. La convención opta por una definición de bien cultural que es descriptiva a efectos de definir los bienes que integran el patrimonio mundial y realiza una doble distinción entre los bienes que forman parte del patrimonio cultural y los bienes que componen el patrimonio natural, ya que protege a ciertos bienes culturales que “presentan un interés excepcional que exige que se conserven como elementos del patrimonio mundial de la humanidad entera” (UNESCO 1972:2).

Partiendo de este principio se fija un sistema de protección nacional que es el que debe aplicarse prioritariamente y que comporta una serie de obligaciones, entre ellas emplear el máximo de recursos para cumplir con la obligación de proteger su patrimonio cultural; la adopción de una política general encaminada a otorgarle “al patrimonio cultural y natural una función en la vida colectiva” (UNESCO 1972:4). En hase a los inventarios presentados por los Estados se conforma la “Lista del Patrimonio Mundial” de los bienes del patrimonio cultural y natural que se considere poseen un valor universal excepcional.

Ley 16.287: Ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1992)

Esta convención suscita interés porque introduce, por primera vez, algunas disposiciones dedicadas especialmente a la protección del patrimonio cultural sumergido. Esta cuestión no estaba regulada en las precedentes convenciones sobre el Derecho del Mar ni tampoco en las convenciones de la UNESCO (Camps Mirabet 2000).

Para el caso de Uruguay, país que hasta la fecha no ha ratificado la Convención de la UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático (2001), reviste especial relevancia dado que se constituye en el Único instrumento normativo internacional que estipula la forma de proteger el patrimonio sumergido.

La noción de bienes culturales que se plantea en esta convención supone ser más limitada que la expuesta en las convenciones de la UNESCO sobre la materia, ya que hace referencia estrictamente a los “bienes de carácter arqueológico o histórico”. La obligación de los Estados de protección de los objetos hallados en el mar, es de carácter general, independientemente del espacio marino en el cual fueran hallados.

Desarrollos nacionales en torno a la protección del patrimonio

La organización de la protección del patrimonio en Uruguay a nivel nacional es resultado de una especial aplicación de la Ley de Patrimonio que, en la actualidad, se ha complementado, a fuerza de las demandas existentes, con otras leyes que mencionan al patrimonio arqueológico de manera tangencial. Lo que supone un corpus complejo de leyes, decretos, resoluciones y ordenanzas departamentales que no reflejan una protección integral del patrimonio sino que dejan entrever la necesidad de correcciones en el plano legislativo, que tiendan a la coherencia de lo que se protege y de la forma en que se lo protege (Carámbula 2007). Estas correcciones deben apostar ala transversalidad y sistematización entre los instrumentos normativos, facilitando la aplicación de los mismos a nivel nacional y departamental.

La Constitución Nacional y su rol en la protección del Patrimonio

La preocupación por el patrimonio histórico se plasma por primera vez en el artículo 33 de la Constitución de 1934, que luego es reproducido textualmente en el artículo 34 de las constituciones de 1951 y 1966. La Constitución Nacional sufre modificaciones en 1989, 1994 y 1996, no siendo modificado el artículo referente al patrimonio nacional.

En el artículo 34 de la Constitución nacional se establece que “Toda la riqueza artística o histórica del país, sea quien fuere su dueño, constituye el tesoro cultural de la Nación; estará bajo la salvaguardia del Estado y la ley establecerá lo que estime oportuno para su defensa” (Constitución Nacional de la República Oriental del Uruguay 1994).

Este artículo establece el papel preponderante del Estado sin definir el término “riqueza artística o histórica” o a ningún tipo de patrimonio en particular. Algunas interpretaciones de esta normativa, desde el Derecho Comparado (Arriaga Villamil 2005), consideran que el concepto de “tesoro cultural” refiere directamente a la propiedad de la persona física, dado que el entorno del contexto de la norma, parecería ser la protección de la propiedad, en tanto valor económico.

Ley 14.040: Ley de protección del Patrimonio (1971)

La ley 14.040 es producto de una serie de desarrollos normativos previos que dan, como resultado en 1971, la primera ley de protección a nivel nacional. Mediante esta norma se crea la Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación² integrada por el Ministro de Educación y Cultura o el Subsecretario del Ministerio de Educación y Cultura (en adelante MEC), un delegado del MEC que le presidirá en caso de ausencia del Ministro o subsecretario, tres delegados del MEC, tres delegados del Poder Ejecutivo que serán seleccionados entre personas con destacada trayectoria en el plano de la conservación, exhibición o desarrollo de bienes de valor artístico, cultural o histórico, un delegado del Ministerio de Transporte y Obras Públicas; y un delegado de la Universidad de la República (Decreto 255/998).

En el periodo 1995 — 1999 se aprueba la reformulación de la Comisión del Patrimonio, Artístico y Cultural de la Nación pasando a ser la responsable de la preservación de las obras, objetos, documentos, yacimientos arqueológicos y paleontológicos que fueran considerados patrimonio cultural de la Nación. Pierde su carácter de comisión independiente, constituyéndose como Unidad Ejecutora y pasa a formar parte del MEC (Lezama 1994).

Esta Comisión es responsable de la preservación de obras, objetos, documentos y yacimientos arqueológicos y paleontológicos. Justifica su existencia dado que la Comisión Técnica Cultural del MERCOSUR recomienda que los países miembros establezcan organismos dedicados a la materia que funcionen de forma jerárquica y autónoma para poder cumplir con la responsabilidad de preservar los bienes nacionales declarados Patrimonio de la Humanidad o integrantes del Patrimonio Regional (Decreto 273/97).

La Comisión de Patrimonio está constituida por unidades organizativas proyectadas: Departamento de Patrimonio Arquitectónico, Urbanístico y Paisajístico, Departamento de Patrimonio Arqueológico³ y el Taller de Restauración. Sus cometidos se establecieron en el artículo 2 de la ley y luego en los decretos modificativos 536/97 y 273/97, entre los que cabe mencionar su rol como asesora del poder Ejecutivo en el señalamiento de los bienes a declararse Monumentos Históricos y su responsabilidad de velar por la conservación de los mismos y por su adecuada promoción en el país y en el exterior. Asimismo es la encargada de proponer el plan para realizar y publicar el inventario del patrimonio histórico, artístico y cultural de la Nación.

A su vez, a través de la ley 16.736 y su decreto reglamentario 294/96, la Comisión en su calidad de unidad ejecutora especializada en la temática de custodia y preservación del patrimonio cultural, está capacitada y autorizada para prestar diferentes servicios de asistencia técnica a particulares e instituciones públicas y privadas. De esta forma, se transforma en Unidad de Aplicación siendo el organismo encargado de evaluar la correcta ejecución de los Proyectos como de verificar que el patrimonio esté siendo correctamente salvaguardado (Lezama 1994).

En el Artículo 8* de la ley 14.040 se establece una única figura de protección de los bienes muebles e inmuebles, denominada Monumento Histórico Nacional (en adelante MHN). Dichos bienes, para poder ser declarados, deben estar vinculados con acontecimientos relevantes de la evolución de la historia nacional, personajes notables de la vida del país o a todo aquello que sea representativo de la cultura de una época nacional, quedando afectados por las servidumbres que en cada caso resulten impuestas por la calidad, características y finalidades del bien.

La declaración de MHN se realiza a través del Poder Ejecutivo a propuesta de la Comisión siendo los bienes declarados expropiados, pasando a ser propiedad del Estado. En este sentido, todo el patrimonio amparado en la protección de esta normativa es un bien público.

La naturaleza de los bienes declarados MHN es variada, aunque priman las estructuras arquitectónicas. En lo referente al patrimonio arqueológico, múltiples MHN determinan un tipo de patrimonio abocado a las pictografías y petroglifos y poco vinculado al paisaje y al territorio. A este respecto se observa una variación en la denominación de algunos MNH; entre ellos, los relacionados con las manifestaciones rupestres de diversas zonas del país. La diferencia en la nomenclatura puede deberse al hecho de que diferentes investigadores o funcionarios declararon a las mismas como Monumento Nacional, lo que no revela una coincidencia en el criterio de considerarlas como pinturas, sitios o manifestaciones.

Las categorías utilizadas para realizar las declaraciones de MNH son diversas y en muchos casos se opta por la protección de padrones amplios donde caen dentro varios elementos de interés. La indefinición de conceptos se hace aún más evidente en relación con el patrimonio arqueológico. En muchos casos la declaratoria corresponde a motivos que deben ser contextualizados (UNESCO 2004). En otros casos, resulta dificil distinguir el valor concreto recogido en el proceso correspondiente, aún más cuando muchas veces es bastante dificultoso poder acceder a la exposición de motivos que justificó la declaratoria. Por lo tanto, a la hora de intentar cuantificar y sistematizar dichos bienes, es inevitable que surjan discrepancias y problemas para mantener las categorías utilizadas.

La Comisión tendrá a su cargo la preservación de los sitios arqueológicos entre ellos los paraderos, túmulos y tumbas indígenas, así como los petroglifos y las pictografías, entre otros. Su autorización será requerida para toda explotación y prospección de dichos sitios; en caso de ser acordada, debe ser ejecutada de acuerdo a directivas precisas y bajo la dirección del personal especializado designado por la Comisión (Ley 14.040). En el régimen previsto se incluyen los yacimientos paleontológicos los que quedan en la órbita de acción del Departamento de Arqueología dado que la ley no establece la creación de una unidad que se encargue específicamente de los materiales fósiles de indole no antrópica. Otro elemento a considerar en la desactualización de esta ley, se observa en su artículo 17, donde se permite a la Comisión designar, con carácter honorario, a ciudadanos con funciones de conservadores de MHN.

El artículo 15 de la ley 14.040, donde se establece la prohibición de salida del país de determinados bienes, en línea con la Convención sobre las Medidas que deben adoptarse para prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad llícitas de Bienes Culturales (UNESCO 1970) para lo cual se requiere de autorización previa con asesoramiento de la Comisión. La ley 17.296 (2004) introdujo un cambio importante determinando la expropiación obligatoria de los bienes designados MHN. Queda prohibida la salida del país de los siguientes objetos: piezas raras o singulares de material arqueológico o paleontológico provenientes de sus primeros pobladores.

Por su parte, el decreto 536/972 establece que una de las funciones de la Comisión será la levantar un mapa histórico, arqueológico, y paleontológico del Uruguay, función que no ha logrado concretar hasta el presente.

Se ha contemplado, sin la eficacia deseada, tanto en la legislación nacional como departamental, beneficios tributarios para estimular la protección patrimonial por parte de particulares: exoneraciones del impuesto al patrimonio y también del denominado “Impuesto de Primaria” (Decreto Ley 14.960 de noviembre de 1979); y del IVA por los decretos 139/86 y 774/86 (Carámbula 2007).

Con respecto a las sanciones establecidas por el incumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley 14.040 y sus reglamentaciones se sanciona por la Comisión de Patrimonio con montos cuyo valor oscila entre los mínimos y máximos que fija el Ministerio de Economía y Finanzas para sancionar contravenciones a las leyes fiscales, según la gravedad de la infracción, la reincidencia y cualquier otra situación relacionada. Dichos montos no representan, en muchos casos, el daño incurrido en el bien, y no son correctamente aplicados quedando sin especificarse la restitución o restauración del bien dañado. Esto es claramente constatable para el patrimonio arqueológico, en lo relativo a pecios o a sitios superficiales, no inventariados o catalogados y por lo tanto susceptibles de ser destruidos sin aplicación de las sanciones correspondientes.

Frente a esta normativa, cabe preguntarse dónde quedan los lineamientos desarrollados en torno a una construcción participativa e interdisciplinaria del concepto de patrimonio arqueológico. Cabe reflexionar sobre la necesidad de generar una sistematización de los instrumentos normativos, como la que aquí se propone, para actualizar la ley de Patrimonio en conjunción con el resto de las leyes vigentes a nivel nacional y regional.

Ley 14.434: Ley de Cascos (1975)

No existe en Uruguay un marco legal específico relativo a la problemática del Patrimonio Cultural Sumergido. Este ha sido construido a partir de dos leyes, con objetivos totalmente diversos, que son la ley 14.040 y la ley 14.343, conocida como “Ley de Cascos” y sus respectivos decretos reglamentarios (Lezama 1994).

La Ley 14.040 no contempla específicamente ni en su texto, ni en el decreto 536/72, la existencia de un Patrimonio Cultural Sumergido. Su jurisdicción sobre este tema deriva de los cometidos asignados en la Ley a la Comisión Nacional de Patrimonio (Lezama 1994).

La ley 14.343 y su decreto reglamentario 692/986 establecen como buques antiguos a aquellos hundidos, semi — hundidos, o varados en aguas de jurisdicción nacional antes del 31 de diciembre de 1973. Estos instrumentos normativos establecían la posibilidad de que cualquier interesado solicitara, ante Prefectura Nacional Naval, autorización para la búsqueda de buques, debiendo tener en cuenta las recomendaciones de la Comisión de Patrimonio, en los casos de embarcaciones de valor histórico.

El decreto 306/006 (2006) dispuso la suspensión de la recepción de nuevas solicitudes de búsqueda por parte de particulares y la baja de aquellas que se encontraban en régimen de espera de acuerdo con la Ley de Cascos y su decreto reglamentario. Se reconoce el valor histórico, aunque no explícitamente patrimonial de las embarcaciones, y se incluyen aquellos navíos históricos que fueron parte de la historia nacional, de América y de la vinculación con Europa. Asimismo establece el marco para una acción combinada entre la Prefectura Nacional Naval y la Comisión de Patrimonio Cultural para la extracción de estos restos como forma de preservar un bien de interés público. Se les otorga la categoría de “sitios arqueológicos sumergidos” a los restos de naufragios históricos, estableciendo que deben ser estudiados y forman parte del acervo nacional no renovable. En ese sentido, el decreto los define como un bien a ser preservado para las generaciones futuras y reconoce que el país carece de un marco específico que regule la gestión del patrimonio cultural subacuático siendo necesario generar la normativa jurídica alternativa que permita un tratamiento adecuado desde el punto de vista económico, cultural y científico.

Otras normativas que incluyen a la protección del Patrimonio Cultural

Los temas patrimoniales vuelven a ser considerados de forma indirecta con el desarrollo normativo a partir del año 1996. Frente a escenarios más complejos, se irá perfilando la necesidad de tomar a los instrumentos legales como sistemas interrelacionados. En tal sentido, se detallan aquellos relacionados indirectamente con la protección del patrimonio arqueológico pero que determinan el futuro de la nueva ley patrimonial al constituirse en los antecedentes directos de la temática.

Ley 16.466: Protección de Medio Ambiente (1994)

A través de la ley 16.466, se declara de interés la protección del medio ambiente, contra el daño o la alteración a las condiciones culturales del medio en relación con la ejecución de construcciones y obras de diferente tipo las que deben cumplir con una “Evaluación de Impacto Ambiental”, estableciendo los principios que regulan las actividades de diagnóstico y mitigación de impacto.

El artículo 14 establece que el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (en adelante M.V.O.T.M.A.) puede disponer de la realización de una audiencia pública cuando considere que el proyecto implica repercusiones graves de orden cultural, social o ambiental. La participación de la sociedad en dichas instancias ha permitido generar una opinión más consensuada de temas de trascendencia nacional, tal como los grandes emprendimientos forestales o plantas de celulosa. Asimismo esta regulación ha facilitado el desarrollo de la llamada “Arqueología de rescate” al incluir en los estudios de impacto ambiental al componente cultural.

El decreto reglamentario 435/994 menciona la protección del patrimonio cultural representado por los sitios de interés histórico y cultural como parte del contenido del estudio de impacto ambiental.

Por su parte, la ley 17.283 declara de interés general lo establecido en el artículo 47 de la Constitución de la República en torno a la protección del medio ambiente. Se establece que Uruguay lleva la distinción de “Pais Natural” desde una perspectiva económica, cultural y social del desarrollo sostenible, siendo éste el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras. Esta distinción constituye una premisa para la efectiva integración de la dimensión ambiental al desarrollo económico y social.

Ley 17.234: Sistema Nacional de Áreas Protegidas (2000)

La ley 17.234 fue redactada en consulta con arqueólogos, y establece la protección de los objetos, sitios y estructuras culturales, históricas y arqueológicas con fines de conocimiento público, o de investigación científica, así como ejemplos singulares de paisajes culturales. Esta ley, ha despertado muchas expectativas y originado variadas propuestas en el sentido de incluir dentro de la denominación de Área Protegida, por ejemplo, las manifestaciones rupestres del Departamento de Flores (Florines 2002).

Esta ley crea un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (en adelante SNAP) como instrumento de aplicación de las políticas y planes nacionales de protección ambiental. El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas es el conjunto de áreas naturales del territorio nacional, continentales, insulares o marinas, representativas de los ecosistemas del país, que por sus valores ambientales, históricos, culturales o paisajísticos particulares, merezcan ser preservados como patrimonio de la Nación, aún habiendo sido modificadas parcialmente (Ley 17.234).

Por su parte, los gobiernos departamentales pueden declarar áreas de conservación o reservas que podrán ser incorporadas al SNAP por el Poder Ejecutivo, elemento que da amplia participación a los departamentos en la protección de su patrimonio natural y cultural.

Ley 18.308: Ordenamiento Territorial (2008)

A los efectos de la ley 18.038, el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales.

El ordenamiento territorial y desarrollo sostenible comprende la identificación y definición de áreas bajo régimen de Administración especial de protección, por su interés ecológico, patrimonial, paisajístico, cultural y de conservación del medio ambiente y los recursos naturales.

Las Intendencias Municipales deben mantener un registro actualizado de todos los inmuebles inventariados y catalogados, con información suficiente de su situación fisica y jurídica así como las medidas y grado de protección a que estén sujetos.

Las reglamentaciones departamentales en torno al Patrimonio

En la actualidad, los departamentos -diecinueve divisiones políticas de Uruguay- han tomado la vanguardia en materia de protección del patrimonio cultural, actualizando su legislación mediante resoluciones específicas relativas a la protección del patrimonio cultural existente en sus regiones. En materia de ordenanzas sobre el patrimonio arqueológico, la situación varía de departamento a departamento, dado que no poseen las mismas regulaciones a su interior. Se rigen por la normativa nacional pero los instrumentos aplicados al interior de cada departamento dependen de los gobiernos municipales y de las políticas que cada uno de ellos ha desarrollado en materia de protección.

EL MERCOSUR CULTURAL: LA POLÍTICA CULTURAL A NIVEL REGIONAL

Uruguay es miembro fundador del Mercado Común del Sur (en adelante MERCOSUR); se trata de un acuerdo comercial regional entre Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, que fue creado en 1991 por el Tratado de Asunción. El MERCOSUR es el esquema fundamental para la internacionalización de la economía uruguaya, pero su potencial como marco de integración supera ampliamente este objetivo. Ejemplo de ello lo constituye la consolidación del MERCOSUR Cultural. Si bien esta integración tiene como objetivo principal el mejoramiento económico de los países involucrados, sus objetivos son más ambiciosos y apuntan a establecer criterios uniformes para el tratamiento de otras cuestiones, entre ellas la cultura (Endere 2007). Aunque aún no se ha discutido formalmente sobre el patrimonio arqueológico, los lineamientos esbozados tendientes a la integración cultural, permiten incluir a éste dentro de políticas regionales de gestión y protección.

Como consecuencia del trabajo realizado hasta el momento, se han creado cuatro Comisiones Técnicas: Patrimonio, Industrias Culturales, Capacitación y Redes de Información y un Comité Coordinador General. Asimismo se constituyó el Parlamento Cultural del MERCOSUR (PARCUM) cuyo objetivo es crear un marco jurídico que facilite políticas tendientes a promover la integración cultural (Endere 2007). En este sentido se han adoptado recomendaciones y un Protocolo de Integración Regional, aprobado en diciembre de 1996, en los cuales se fijaron los principios y orientaciones del denominado “MERCOSUR Cultural”.

En la actualidad, se ha sistematizado la información relativa a distintas áreas de política cultural, entre las cuales se destacan la protección, la puesta en valor, y conservación del patrimonio cultural, la investigación y desarrollo en gestión cultural, la normativa legal y las técnicas de financiamiento. Aún no se ha alcanzado la concreción de los objetivos propuestos en lo relativo a la renovación y compatibilización de la legislación cultural. Se observa “una definición preferentemente preservacionista y conservadora de la cultura y un enfoque de la integración basado principalmente en las instituciones culturales tradicionales (la arquitectura, el libro, la música, las artes plásticas, los museos)” lo cual impide reconocer la riqueza de la dinámica cultural (Álvarez y Reyes en Endere 2007:19).

Por su parte, las Recomendaciones pueden ser emitidas por diversos órganos del MERCOSUR y, aunque no revisten carácter obligatorio, constituyen instrumentos de gran significación jurídica en el proceso de integración regional en tanto pueden orientar la acción de los Estados partes hacia objetivos consensuados y abordados en forma conjunta.

La Recomendación N* 01/02 sobre Preservación del Patrimonio Cultural y Natural de la Región recomienda la aprobación y ejecución de proyectos en el área de frontera en los cuatro países (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), que tengan en consideración la relevancia de preservar el Patrimonio Cultural y Natural de la región.

El camino hacia la integración regional en el MERCOSUR se está abriendo. La vinculación entre los Estados participantes tienen profundas raíces históricas, económicas y culturales, las fronteras entre los países han sido bastantes porosas, y necesitan de instancias de integración sistemáticas para llegar a los objetivos propuestos.

LA NUEVA LEY DE PROTECCIÓN DE PATRIMONIO

Uruguay debate, en la actualidad, en torno al proyecto de construir una nueva ley de patrimonio. A pedido del MEC se conformó una Comisión encargada de generar un primer borrador⁴ de la futura ley que se encuentra en discusión al momento de redacción del presente trabajo. Para la redacción de la nueva propuesta se utiliza como base la ley 14.040 y otras convenciones de la UNESCO ratificadas por Uruguay⁵.

El borrador propone incorporar modificaciones a la normativa vigente en un esfuerzo por actualizar el patrimonio protegido por la ley bajo la premisa de que el concepto del término “patrimonio” ha cambiado desde la promulgación de la ley 14.040. En este sentido, resulta relevante la relación entre la política de protección patrimonial y los sistemas normativos vigentes que integran tangencialmente al patrimonio cultural y particularmente al arqueológico. Entre ellos cabe resaltar el sistema de ordenamiento territorial, disposiciones en torno al turismo cultural y la protección del medio ambiente. Asimismo el énfasis en lo local, departamental y regional, se hace evidente en la creación de nuevas figuras de protección a escalas más micro que el tradicional MHN. El bien de interés cultural será otra de las innovaciones propuestas en este borrador que, a pesar de exigir la discusión abierta e interdisciplinaria con participación de múltiples actores, puede transformarse en una herramienta para mejorar la gestión patrimonial nacional.

Asimismo se establecen nuevas categorías de ordenación del patrimonio cultural, incluyendo al patrimonio inmaterial y a la gestión. Toda declaración de interés patrimonial estará acompañada de un plan de gestión que determine las acciones a ser tomadas con el bien, manteniéndose su expropiación para formar parte del acervo estatal, tal como lo establece la ley 14.040, manteniendo la exoneración de impuestos y las servidumbres establecidas por la ley vigente.

En este esfuerzo por generar una nueva normativa, se hace explícita la existencia de leyes que son resultado de la ratificación de convenios internacionales, que no son tomadas en cuenta a la hora de protección patrimonial y aplicación de sanciones. Dos elementos relevantes se desprenden de la reflexión sobre la normativa vigente: por un lado la necesidad de considerar a todos los instrumentos legales como un sistema interrelacionado, lo que permitirá cruzar variables ya establecidas para el país y por otro, profundizar el vínculo con la normativa internacional. Por su parte, el proyecto de ley propone generar una nueva institucionalidad para la gestión del patrimonio cultural nacional, a través de la creación del Instituto de Patrimonio como servicio descentralizado; lo que provoca que la discusión sobre el Patrimonio Cultural se vea opacada por la forma de su institucionalización.

Entre los múltiples puntos que deben discutirse, cabe mencionar la necesidad de incorporar el concepto de interdisciplina a la hora de abarcar un fenómeno complejo y dinámico como es el patrimonio. A su vez, se debe incorporar específicamente al patrimonio subacuático, dada su delicada situación en la actualidad en el contexto nacional, como así también las etapas necesarias para una gestión integral del patrimonio cultural y la exigencia de una investigación sistemática del bien anterior a cualquier plan de gestión. Sin duda, la instancia de construcción de una nueva normativa implica la participación y discusión continuadas, escenarios que deberán instalarse en varios niveles si se quiere generar un instrumento de valor social.

CONSIDERACIONES NO FINALES: LA LEGISLACIÓN PATRIMONIAL Y SU APLICACIÓN EN LA ACTUALIDAD

Las problemáticas derivadas de la falta de una definición en conjunto y plural del patrimonio arqueológico han provocado su desprotección. Ante el desconocimiento de los instrumentos normativos vigentes por parte de la sociedad, urge sistematizar y reorganizar un corpus que bien puede ser efectivo. Surge la necesidad de una reformulación que implicaría la definición de algunos temas cruciales: la revisión del carácter honorario de la dirección de la Comisión de Patrimonio; una mejor relación con los particulares (propietarios y comerciantes) y con las asociaciones civiles; las fuentes de financiación; la formación técnica y profesional de los funcionarios involucrados con la gestión patrimonial; el régimen de estímulos fiscales; la relación con otras áreas de interés para el desarrollo patrimonial; el régimen de sanción, etc. (Carámbula 2007).

La falta de un inventario a nivel nacional del patrimonio arqueológico uruguayo dificulta las propuestas de gestión preventiva y de zonificación de áreas (Querol y Martinez Díaz 1996). La implementación de un sistema nacional que tenga como objetivo principal la catalogación de este tipo de patrimonio puede resultar un desafio para los profesionales y gestores, en la medida que implica una articulación de conceptos, metodologías, recursos y personal abocado a una tarea tan ardua como la de generar un material de base del patrimonio arqueológico.

La clave está en detallar los componentes de cada categoría patrimonial y vincularlos de forma que el resultado sea una gestión integral del patrimonio. Este esquema debe estar necesariamente acompañado de una política a nivel nacional que incorpore nuevas tendencias relativas a la gestión, entre ellas una relación más dinámica y continua con la educación formal e informal.

Propongo partir de una reflexión de base interdisciplinaria donde la construcción de conceptos sea el objetivo principal como basamento para plantear la protección de los bienes patrimoniales teniendo en claro qué se está protegiendo y qué está quedando por fuera. Esta interrelación dará como producto nuevas relaciones entre los instrumentos y permitirá cruzar los elementos normativos para dar cuenta del verdadero panorama de la legislación patrimonial de Uruguay.

Resulta relevante la consolidación de la idea que, para ser eficaz, la protección del patrimonio cultural debe organizarse tanto en el plano nacional como en el internacional y que exige una colaboración estrecha entre los Estados (UNESCO 1970). Uruguay desconoce algunas de las normativas que ha ratificado lo que redunda en una falta de aplicación adecuada de las mismas, sobre todo, las referentes a los acuerdos internacionales y regionales de los cuales forma parte. Un relacionamiento más estrecho entre los Estados Parte, no sólo a nivel del tráfico ilícito de los bienes culturales sino también a nivel regional, promoviendo redes de trabajo y de puesta en valor de áreas patrimoniales compartidas, como es el caso del corredor de las Misiones Jesulíticas entre Argentina, Uruguay y Brasil.

Por su parte, el MERCOSUR Cultural debe transformarse en el ámbito por excelencia de estos intercambios entre Estados, aprovechando su constitución y los acuerdos ya establecidos entre los países miembros. Aunque aún no se ha discutido formalmente sobre el patrimonio arqueológico, los lineamientos esbozados, tendientes a la integración cultural, permiten incluir a éste dentro de políticas regionales de gestión y protección.

La transversalidad y actualización de conceptos entre los instrumentos normativos resulta necesaria como forma de asegurar una protección patrimonial más completa.

Como propuesta para la vinculación de esta normativa, planteo el análisis en torno a los componentes que forman parte de cada uno de los instrumentos legales relativos al patrimonio arqueológico. En efecto, la efectiva aplicación de esta normativa no ha sido aún puesta en marcha en el país, en muchos casos por desconocimiento de los propios profesionales. De forma evidente estas leyes no han tenido la difusión necesaria y no son aplicadas en la mayoría de los casos. Asimismo los componentes que integran la normativa uruguaya vigente, dan cuenta de un variado corpus de leyes que, junto con las ordenanzas departamentales, podrían llegar a ser efectivas en la medida en que se integraran como un sistema cuyo eje sea el patrimonio arqueológico. Sin embargo, mucho camino queda por andar en la medida en que no se disponga de conceptos compartidos con las autoridades locales en conjunción con la órbita nacional. Se hace evidente la necesidad de integrar comisiones regionales donde se aborden los temas normativos como ejes para la conservación y protección patrimonial. A esto se le suma la posibilidad de tomar como base los resultados obtenidos por las investigaciones en curso en cada área, punto central de los próximos capítulos.

La clave está, una vez más a mi juicio, en detallar los componentes de cada categoría patrimonial y vincularlos de forma tal que el resultado sea una gestión integral del patrimonio. Este esquema debe estar necesariamente acompañado de una política a nivel nacional que incorpore nuevas tendencias relativas a la gestión, entre ellas una relación más dinámica y continua con la educación formal e informal.